调研报告
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关于黄河流域生态保护立法的建议 发布时间:2020/12/14    浏览次数:次    发布人:民建新乡市委
作者:

牧野区环保局局长 崔文军  

师大方正律师事务所律师 李玉国

      2019年9月18日,习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表的重要讲话,更是将黄河流域生态保护和高质量发展工作上升为事关中华民族伟大复兴和永续发展的国家战略、千秋大计。市委、市政府始终高度重视黄河流域生态的保护工作,2017年即制定《新乡市沿黄生态发展规划》,高标准推进170公里黄河大堤、63公里幸福公路、66公里沿黄生态通道等生态廊道建设多地区、多部门先后采取多种措施着手进行黄河保护工作。但违法采沙、滥伐护林、侵占保护区等过渡开发、违法开发黄河生态资源导致水土流失及各类污染等生态问题依然突出。

      但在工作和实践中,因没有黄河流域的专门性法律、法规,导致工作中出现责任不明确、依据不充足、规划不长效等执法难题,因此黄河流域生态保护工作离不开立法工作的引领、推动、规范和保障。

      纵观当前立法现状:从国家立法层面,黄河流域的生态保护工作仅能依据《环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》、《固体废物污染环境防治法》等单行法律,未针对黄河流域制定单行法律规定;从省级立法层面,仅有《河南省水污染防治条例》、《河南省减少污染物排放条例》等法规,未针对本地区黄河流域制定单行法规;从新乡市地方立法层面,自国家2015年修订《立法法》,新乡市人民代表大会及常务委员会具备立法权以来,尚未针对河流流域保护工作进行制定相关条例。综上,在当前立法实践中,缺乏单行法律统领全局地对黄河河流的水域、土地、资源、动植物保护等问题进行系统的立法保护,河南省及新乡市也未针对地区内黄河流域生态保护制定相关法规、条例,因此,针对黄河流域的精确立法工作任重道远。

      对比其他流域立法工作,我们可以看到:1995年《淮河流域水污染防治暂行条例》颁布,该条例是我国第一部流域性的污染防治法规,是淮河流域水污染治理的重要依据,该条例的实施,执法部门依据该条例,依法对淮河流域5000吨以下的999家化学制浆小造纸企业全面实行关停,淮河流域水污染逐年加重的趋势得以缓解;2011年《太湖流域管理条例》颁布后,全面开展了太湖流域水域环境综合治理工作,太湖及河网水质改善明显,富营养化趋势得到初步遏制,河网水环境有所好转,有力地保障了流域水环境综合治理及上海、无锡、扬州等经济重镇用水安全;2019年《珠海经济特区前山河流域管理条例》颁布,基于流域内特殊性和差异性,对其既从流域系统的整体性角度进行整体保护,也从生态系统服务的区域性角度进行协同保护,有力促进地区水域系统保护和联合执法。

      因此,就进一步加强黄河流域生态保护立法,促进新乡地区黄河流域生态保护和高质量发展,结合黄河流域生态保护现状,建议如下:

      1.尽快促进省级立法工作,建立流域联防联控机制

      黄河流域的生态环境违法行为具有关联性,即一个地方的生态环境损害行为往往影响到该流域的其他地方甚至全流域。因此,尽快促进省级立法工作,建立黄河流域上下游相关市、县人民政府水污染联防联控机制,协同做好跨界水体污染防治、水闸防污调控、水质联合监测、信息共享、联动执法和突发水环境事件应急处置等工作,提高水环境质量,保障水环境安全。

      2.开展立法清理,颁布黄河流域综合性保护法规

      现行环境保护立法中,一些法规、条例与上位法相抵触或已经不适应当前形势,应及时废止;另外,现有水域立法中,多数局限于水污染防治、水资源管理等方面,全面规定流域管理各项内容的很少。应将立法实施效果纳入黄河流域立法专项清理考核工作,颁布较为成熟的、综合的、有效的黄河流域生态保护工作。

      3.要突破部门立法的弊端,建立协调公众参与立法机制

      黄河流域生态保护在立法过程上,要敞开立法的大门,吸收法学、环境保护学、水利学、动植物学等多学科专家、学者、和黄河滩区社会公众代表参与到黄河流域立法进程之中,同时建立健全立法的协商协调机制,坚持民主立法,团结合作,促进科学立法,提高黄河流域生态保护立法的质量。

      4.组织开展立法后评估及督察调研工作

      黄河流域生态保护法律、法规颁布后,定时、全面进行立法后评估,及时发现立法工作与实践不相适应之处、黄河生态保护工作中出现的新问题及黄河流域生态保护法律、法规实施情况,保证法律、法规的可实施性及实施效果。

      黄河流域生态保护立法不仅涉及水体、土地、林业、生物保护工作,更关乎着城乡融合、县域治理、乡村振兴、脱贫攻坚等多个课题。进行卓有成效的黄河流域生态保护立法,才能以黄河流域生态保护和高质量发展统揽经济社会发展全局,不断带动黄河流域生态保护和高质量发展,最终实现新乡地区经济与生态平和、长久、健康发展。